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摘要：2020年我國土地市場將進入“雙軌并行”的新階段，國有土地征收和集體經營性建設用地上市，將從需求方推動規劃編制和管理變革。當前國家正在全面構建多規合一、全域全要素的國土空間規劃體系，本文探討了集體經營性建設用地入市與鄉鎮國土空間規劃的關系。圍繞集體經營性建設用地上市流程，從總體規劃、專項規劃、詳細規劃三個層面提出了鄉鎮級國土空間規劃需要開展的相關工作，為集體經營性建設用地有序進入市場提供技術支撐。

關鍵詞：集體建設用地；國土空間規劃；鄉鎮規劃；土地市場；規劃編制

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立城鄉統一的建設用地市場”。2014年12月2日，中央深化改革領導小組第七次會議審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱“三塊地改革試點意見”），并于2015年2月27日開始在全國33個地區開展試點。歷經近四年改革試點，在總結各地試點經驗基礎上，第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過了《土地管理法》修訂，并擬定于2020年1月1日起實施，其中集體經營性建設用地入市是最大的政策亮點，標志著在20年后建設用地市場再次開啟了國有、集體“雙軌運行”①的局面。與此同期，2019年5月國家出臺《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），建立“五級三類”國土空間規劃體系。“五級”對應國家、省、市、縣、鄉五級政府，一級政府、一級事權、一級規劃；“三類”即總體規劃、詳細規劃和專項規劃。鄉鎮是五級國土空間規劃的最后一級，也是統籌新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的基礎單元。實現“多規合一”后的鄉鎮國土空間規劃如何為集體經營性建設用地入市提供法規和技術支撐，是當前亟待研究的重大課題。

1.集體經營性建設用地改革試點經驗 

1.1 集體經營性建設用地的概念與范疇

一般而言，農村的集體建設用地可以分為三大類：第一類是農民自住的宅基地；第二類為公益性公共設施用地，主要用于建設村委會、教育、醫療、文化、體育、公園綠地、市政等村鎮公共服務設施；第三類為經營性用地，主要為村鎮內用于發展商業、工業、物流、旅游等產業用地需求。集體經營性建設用地主要指第三類。

“三塊地改革試點意見”明確：“農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中，即土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦、倉儲、商服等經營性用途的土地”，限定了集體經營性建設用地的范疇：“一是必須為存量用地，即將整理閑置宅基地等獲得的增量集體經營性建設用地排除在外；二是必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；三是必須是規劃為工礦、倉儲、商業等經營性用途的土地”[1]。《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》對具備入市條件的集體經營性建設用地做了進一步限定，具體包括“尚未入市但已經依法進行不動產登記并持有權屬證書，符合規劃、環保等要求，具備開發利用的基本條件”[2]，比對“三塊地改革試點意見”，增加的主要限定條件是“依法進行不動產登記并持有權屬證書”[2]。2019版《中華人民共和國土地管理法》第63條關于集體經營性建設用地的定義綜合了上述四個方面要求，具體表達為“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地”[3]。差異是從文字表述來看，沒有強調“存量”二字，這為增量集體經營性建設用地入市提供了政策窗口。

1.2 集體經營性建設用地的來源與規模

集體經營性建設用地的形成過程具有鮮明的中國特色，根據相關學者的研究主要來源有三個：一是人民公社遺產，計劃經濟時期我國農村土地制度經歷了由私有化再到集體化的變革過程，人民公社時期推行“工農商學兵”并舉，配建集體所有的工業和商業設施，形成最早的集體經營性建設用地；二是20世紀80、90年代鄉鎮企業的異軍突起，農村就地工業化推動了集體所有的工業用地快速拓展，成為集體經營性建設用地的重要來源；三是小城鎮建設，改革開放之初我國建制鎮為2176個，截至2018年末全國建制鎮數量達到21297個，小城鎮建設過程中形成大量以集體建設用地形式存在的工業、商業類建設用地。

按照“三塊地改革試點意見”，相關學者對集體經營性建設用地的規模進行了估算。賀雪峰著眼于鄉村工業歷史遺留閑置用地，推算全國工業類集體經營性建設用地規模約為3000萬畝[4]。王世元根據土地調查數據推算，到2013年底全國農村集體經營性建設用地約為4200萬畝[4]。結合三塊地改革試點分析，董祚繼保守估計全國農村集體經營性建設用地存量規模當在5000萬畝以上，其中20世紀50年代后期的“大躍進”和人民公社化運動階段、70年代初期的社隊企業發展階段，到1978年時全國社隊企業用地規模約為2000萬畝；80年代鄉鎮企業發展階段，農村工業新增占地應不低于1000萬畝；1992年南巡講話后，鄉鎮企業和小城鎮發展進一步加快，鄉鎮企業新增占地合計達到2000萬畝[4]。目前我國鄉鎮數量約為35000個，平均每個鄉鎮的集體經營性建設用地規模約為1500畝，基本與我國鄉鎮駐地平均建設用地規模相當。

從空間分布來看，集體經營性建設用地主要集中在鄉鎮級行政單元內（或地處鄉鎮駐地，或位于鄉鎮域內村莊）。從上市試點地區經驗來看，出于提高土地利用效率或有效監管收益，鄉鎮成為統籌集體經營性建設用地入市的基本行政單元。大興區西紅門鎮在試點過程中，落實“減量規劃”要求，對鎮域范圍進行整體規劃，形成了“拆十建二綠八”的思路，集中建設鎮級產業園區。宜興市通過實施“村賬鎮管”，切實保障全體村民的相關權益，要求集體經營性建設用地上市收入和支出都必須接受鎮級政府的監管，有效預防村委會和村干部的涉土腐敗行為。

1.3 集體經營性建設用地的上市流程

根據三塊地改革試點經驗，農村集體經營性建設用地入市，一般分為前期準備、整理開發、入市交易、項目建設四個階段。

（1）前期準備階段

以鄉鎮為單元，依據土地利用總體規劃和城鄉規劃，編制鄉鎮集體經營性建設用地統籌利用專項規劃，并依據各村集體經營性建設用地面積量化入股，組建鄉鎮土地聯營公司，作為上市法人主體。

（2）整理開發階段

土地聯營公司依據專項規劃制定有關拆除、建設、管理、分配等實施方案，并報上級政府（縣或區）批準實施方案。辦理土地確權手續，將擬上市集體經營性建設用地確權登記到土地聯營公司，聯營公司收儲上市地塊并進行地上物拆除騰退等土地整理工作。

（3）入市交易階段

土地聯營公司向鄉鎮政府提出入市申請，上級（縣或區）土地管理部門牽頭組織聯席會，審核入市申請并將審批結果上報市級土地管理部門備案。城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃出具規劃條件，上市地塊進入集體經營性建設用地市場公開交易，土地受讓方完成簽訂合同、價款支付、變更登記等程序。

（4）項目建設階段

土地受讓方完成項目立項等前期手續，依據規劃條件編制修建性詳細規劃并報規劃主管部門審核，獲取建設用地規劃許可證；根據規劃主管部門相關要求，編制建設工程初步設計方案和工程施工圖，報規劃主管部門審批，獲取建設工程規劃許可證；項目進入施工并接受住建部門工程質量監督管理，工程驗收后進行房屋產權登記。

2.集體經營性建設用地上市對鄉鎮國土空間規劃的影響 

2020年集體經營性建設用地將全面入市，鄉鎮將成為操作集體經營性建設用地上市的主體行政單元。鄉鎮國土空間規劃將成為集體經營性建設用地入市的法規和政策依據。類比20世紀80年代，城市土地場化帶動了城市規劃的快速發展和轉型重構，集體經營性建設用地入市也必將深刻影響正在建構中的鄉鎮國土空間規劃。

2.1 集體經營性建設用地上市將加速鄉鎮規劃編制

新版《土地管理法》將可上市集體經營性建設用地明確為“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地”[3]。目前啟動的國土空間規劃，將按照“多規合一”模式，將土地利用總體規劃和城鄉規劃整合為國土空間規劃。這意味著集體經營性建設用地上市，必須以鄉鎮級國土空間規劃確定的土地利用方式為前提。

在土地利用總體規劃方面，雖然實現了鄉鎮級規劃的全覆蓋，但規劃重點主要放在了耕地保護方面，對建設用地的管控相對比較粗線條，僅給出規模和范圍管控要求，并沒有明確用地性質，更沒有對存量集體經營性建設用地的邊界、規模、權屬等進行過專項統計。在城鄉規劃方面，一方面鄉鎮總體規劃尚未實現全覆蓋，詳細規劃覆蓋面積更少；另一方面規劃編制的重點放在了鄉鎮駐地，對于建設用地沒有全域整體管控，更沒有在權屬上區分國有和集體建設用地，對于集體經營性建設用地同樣沒有開展過專項研究工作。

新版《土地管理法》要求，集體經營性建設用地上市必須符合土地利用規劃和城鄉規劃相關要求。因此，為支持數量多達5000萬畝的存量集體經營性建設用地上市，必須加快鄉鎮國土空間規劃編制工作，盡快實現總體規劃全覆蓋，為集體經營性建設用地上市提供規劃技術支撐。在總體規劃編制同期，啟動集體經營性建設用地專項研究，對集體經營性建設用地現狀情況進行摸底調查并提出規劃建議。

2.2 集體經營性建設用地將成為鄉鎮規劃的重要內容

由于本輪國土空間規劃對于建設用地規模采取緊約束，同時指標分配自上而下層層傳導，鄉鎮級建設用地總量將會非常吃緊。絕大部分鄉鎮建設用地將面臨零增長或負增長，國土空間規劃只能在盤整存量建設用地上做文章。在鄉鎮規劃中配置國有和集體建設用地存在兩種不同方式：方式一是做大國有建設用地規模，通過將集體建設用地轉為國有建設用地提供新增建設用地需求，由于建設用地總量受限，意味著同步嚴控集體經營性建設用地上市；方式二是保持國有建設用地總量不變，鼓勵盤活存量集體建設用地，通過加快集體建設用地上市解決新增建設用地需求。

方式一，考慮到在國有土地征收過程中的交易成本和社會代價，新版《土地管理法》下的國有土地征收將變得極為困難。新版《土地管理法》規定依法登記的集體經營性建設用地可以直接入市，因此如對其進行征收轉為國有用地，必須采取市場手段，以高于其直接上市的收益作為補償；而征收宅基地或集體公益性等其他類型的建設用地，新版《土地管理法》規定“以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法，另外在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎上，增加農村村民住宅補償和社會保障費”，較之原國有土地征收標準大幅提高。

方式二，鼓勵集體經營性建設用地直接上市，既有利于盤活存量低效集體建設用地，又有利于保障既有土地使用者的合法權益，明顯優于國有土地征收。另外，除存量集體經營性建設用地外，新版《土地管理法》也預留了增量集體經營性建設用地上市的路徑，這將進一步提高鄉鎮挖潛低效存量宅基地和集體公益性建設用地的積極性，為鄉鎮新興產業植入創造條件。

綜上所述，新版《土地管理法》實施后，在鄉鎮域內進行國有土地征收將變得非常困難，集體經營性建設用地將成為鄉鎮建設用地供給的主要來源，也將成為鄉鎮國土空間規劃的重要內容之一。總體規劃編制規程中必須加強存量和增量集體經營性建設用地調查研究，并將其作為重要的規劃內容。

2.3 集體經營性建設用地上市方案由鄉鎮規劃確定

國土空間規劃要體現國家意志和底線控制要求，在鄉鎮規劃中如何處理存量集體經營性建設用地，既取決于上位規劃的管控要求，也取決于現有主體的利益博弈，只有通過鄉鎮國土空間總體規劃的編制過程才能平衡多方訴求，確定集體經營性建設用地上市操作方案。

具體而言，集體經營性建設用地上市存在三種不同的操作方案：一是如同對待國有建設用地的模式，在鄉鎮國土空間規劃中保留所有集體經營性建設用地，將其繼續規劃為工業、商業等經營性用途，并允許其根據新的規劃條件上市；二是不考慮集體經營性建設用地現狀情況，根據上位規劃要求重新規劃鄉鎮域建設用地，被規劃為工業、商業等經營性用途的集體經營性建設用地可以上市，其他的集體經營性建設用地不允許上市；三是統籌鄉鎮域內的所有集體經營性建設用地指標，結合鄉鎮國土空間規劃總體構想，確定可上市集體經營性建設用地的上市規模和空間分布。

立足于國家建立國土空間規劃體系的總體要求，鄉鎮級規劃需要落實上位規劃提出的三條控制線（生態紅線、永久基本農田保護線、城鎮開發邊界），同時又要優化布局、完善設施落實國家鄉村振興戰略的相關要求，因此鄉鎮國土空間規劃難以完全保留所有存量集體經營性建設用地，故方案一難于操作。新版《土地管理法》實施后，依法登記的集體經營性建設用地可以依法上市，如果按照方案二，無視集體經營性建設用地現狀情況來做鄉鎮國土空間規劃，按照之前的土地利用規劃或來決定哪些可以上市、哪些無法上市，勢必造成既有權益者無法共享政策紅利，人為制作的政策失衡將引發大量社會矛盾，因此方案二可操作性也不強；相對而言，方案三可以兼顧國家政策導向和既有權益者訴求，具有一定的可操作性。

3.鄉鎮國土空間規劃對集體經營性建設用地的規劃管控 

根據國家對于國土空間規劃體系的總體設計,結合集體經營性建設用地上市試點地區經驗，鄉鎮國土空間規劃應從總體規劃、專項規劃和詳細規劃三個層面完善對集體經營性建設用地上市的規劃管控。

3.1 鄉鎮國土空間總體規劃階段的相關工作

鄉鎮國土空間總體規劃是鄉鎮層面的法定規劃，在中央決定進行集體經營性建設用地入市的背景下，編制總體規劃必須開展集體經營性建設用地專題研究，確定集體經營性建設用地入市的規模和布局。專題研究內容主要包括現狀調查、規模預測、布局方案等三個方面。

一是摸清集體經營性建設用地現狀。在國土三調數據基礎上，從用地邊界、用地性質、權屬關系、登記情況等方面，為集體經營性建設用地建立臺賬，統計用地規模并繪制空間分布圖，為制定上市方案提供基礎數據。

二是確定集體經營性建設用地規模。立足現狀，統籌存量和增量兩個部分，開展存量集體經營性建設用地入市評估，開展增量集體經營性建設用地潛力評估，確定規劃期內可上市集體經營性建設用地上市規模。

三是制定集體經營性建設用地布局。結合上位規劃對鄉鎮管控要求，結合鄉鎮域產業和用地布局現狀，研究集體經營性建設用地入市空間布局。按照存量保留（需要在空間上原地保留的集體經營性建設用地）、存量統籌（需要在空間上異地重劃的集體經營性建設用地范圍）、增量統籌（通過整理低效宅基地和公益性集體建設用地獲得的集體經營性建設用地）三種模式，研究集體經營性建設用地的空間布局方案。

3.2 鄉鎮國土空間專項規劃階段的相關工作

依據鄉鎮國土空間總體規劃，結合國民經濟和社會發展規劃，按照五年一周期以專項規劃形式編制集體經營性建設用地實施方案。專項規劃主要內容是確定集體經營性建設用地入市規模、用地來源和空間布局，為年度實施計劃的制定提供依據。

一是確定年度目標。依據國民經濟和社會發展五年規劃，預測城鎮和產業發展用地需求，統籌國有土地征收和集體經營性建設用地上市兩個土地市場，結合供給能力分析，確定各年度集體經營性建設用地入市規模。

二是確定用地來源。年度入市的集體經營性建設用地，既可以來自于存量建設用地，也可以來自于增量建設用地。結合現狀臺賬，摸排年度存量集體經營性建設用地的入市意愿，評估非經營性集體建設用地整理潛力，落實各年度入市集體經營性建設用地的具體來源。

三是空間布局。結合年度城鎮和產業項目空間選址，確定各年度入市的集體經營性建設用地具體空間位置。對應存量保留、存量統籌和增量統籌三種模式，第一種是符合國土空間規劃確定的建設用地范圍，存量集體經營性建設用地原地上市；第二種是不符合國土空間規劃確定的建設用地范圍，存量集體經營性建設用地不能直接上市，原地塊恢復為非建設用地，指標統籌后置換到符合規劃的地塊；第三種是非經營性建設用地通過土地整理后，節約出來的集體建設用地指標作為增量集體經營性建設用地，落實到符合規劃的建設用地。

3.3 鄉鎮國土空間詳細規劃階段的相關工作

新版《土地管理法》和《城鄉規劃法》均未明確農村集體經營性建設用地在上市前是否應出具規劃條件。從試點地區經驗來看，為確保順利入市交易，必須完善集體建設用地詳細規劃編制工作。具體而言，一方面是完善（集）鎮區詳細規劃編制工作，實現（集）鎮區開發邊界內集體經營性建設用地詳細規劃全覆蓋；另一方面按照國土空間規劃相關要求，加強村莊規劃（鄉村地域詳細規劃）的編制工作，為散落在村莊中的集體經營性建設用地上市提供支撐。

參照城鄉規劃中詳細規劃的編制模式，可將鄉鎮國土空間規劃詳細規劃區分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。按照專項規劃中確定的集體經營性建設用地年度實施計劃，以片區為單元編制控制性詳細規劃，給出用地性質、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及其他需要配置的公共設施等控制指標要求，為地塊上市出具規劃條件做好準備。在上市流程結束后，以城市總體規劃、分區規劃及控制性詳細規劃為依據，編制上市地塊的修建性詳細規劃，布置場地內建筑、道路和綠地等空間布局和景觀規劃設計總平面圖，用以指導各項建筑和工程設施的設計和施工。

4.結論與建議 

以鄉鎮作為統籌集體經營性建設用地入市的基本單元，是全國三塊地改革試點取得的重要經驗。目前國家正在制定集體經營性建設用地上市的具體流程，本文從規劃編制和管理視角提出，鄉鎮級國土空間規劃是保障和推動集體經營性用地上市的重要政策工具，應在總體規劃、專項規劃和詳細規劃三個層次開展規劃研究和編制工作。有待進一步研究的內容包括：鄉鎮規劃中如何確定集體經營性建設用地的上市規模；鄉鎮規劃中如何統籌國有土地征收和集體經營性建設用地上市，制定年度上市實施方案；鄉鎮規劃中，如何根據鄉村地域產業發展和規劃管理要求，有針對性地確定集體經營性建設用地的規劃條件。

注：

①1986版《土地管理法》第41條規定“城鎮非農業戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不能超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設用土地的標準支付補償費和安排補助費”，為集體土地直接進入城市建設用地市場留下了一道“口子”。但1998年修改的《土地管理法》第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。由此我國在中央立法與國家政策層面上明確了“征地單軌制”，且無任何例外的可能。