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國家實施研發(fā)費用加計扣除企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。由于企業(yè)研發(fā)活動涉及復雜的財務(wù)核算、研發(fā)項目內(nèi)控管理、人力資源配置等領(lǐng)域，在實施該項優(yōu)惠政策過程中出現(xiàn)一些問題，使該項政策成為近幾年企業(yè)所得稅政策的一個熱點，反映出該項政策仍存在改進空間。

技術(shù)創(chuàng)新由研究開發(fā)活動來實現(xiàn)，研發(fā)活動具有高投入、高風險、高收益的特點。為支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2006〕88號），實施研究開發(fā)費用企業(yè)所得稅稅前加計扣除優(yōu)惠政策。2008年開始實施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》延續(xù)了對企業(yè)研發(fā)費用實行加計扣除政策。同時，國家稅務(wù)總局制定了《企業(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法（試行）》（國稅發(fā)〔2008〕116號），明確享受研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠的具體政策執(zhí)行口徑。2013年財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于研究開發(fā)費用稅前加計扣除有關(guān)政策問題的通知》（財稅〔2013〕70號），擴大了研發(fā)費用加計扣除范圍。

研發(fā)費用加計扣除企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的實施，調(diào)動了企業(yè)從事研究開發(fā)和加大研發(fā)費用投入的積極性，增強了企業(yè)發(fā)展后勁，提升了企業(yè)競爭力。但由于研發(fā)活動本身涉及復雜的財務(wù)核算、研發(fā)項目內(nèi)控管理、人力資源配置等領(lǐng)域，具有復雜性，使該項政策成為近幾年企業(yè)所得稅政策的一個熱點，近幾年的征管實踐也反映出研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策仍存在改進空間。

一、現(xiàn)行優(yōu)惠政策存在的問題

研發(fā)領(lǐng)域限定過嚴，限制企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。現(xiàn)行政策規(guī)定，企業(yè)研發(fā)費用加計扣除僅限于“國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域”和國家發(fā)改委等部門發(fā)布的《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南（2007年度）》（以下簡稱“兩個領(lǐng)域”）規(guī)定項目的研發(fā)活動支出。雖然“兩個領(lǐng)域”較全面系統(tǒng)地反映了某一時期國家重點鼓勵支持的高新技術(shù)科研方向，但隨著科技迅猛發(fā)展，企業(yè)的研發(fā)活動領(lǐng)域隨市場需求和世界科技發(fā)展趨勢不斷拓展，而目前執(zhí)行的“兩個領(lǐng)域”項目還是2008年前出臺的標準，一直沒有補充更新，難以適應(yīng)經(jīng)濟科技發(fā)展步伐。許多企業(yè)結(jié)合本行業(yè)科技發(fā)展前沿確定的研發(fā)項目較“兩個領(lǐng)域”中列舉的項目更高端更先進，但由于未列入“兩個領(lǐng)域”列舉項目而無法享受稅收優(yōu)惠。

此外，現(xiàn)行政策規(guī)定研究開發(fā)活動是指為獲得科學技術(shù)新知識，創(chuàng)造性運用科學技術(shù)知識，或“實質(zhì)性改進技術(shù)、工藝、產(chǎn)品（服務(wù)）”而持續(xù)進行的具有明確目標的研究開發(fā)活動，不包括“企業(yè)產(chǎn)品（服務(wù)）的常規(guī)性升級”。由于“實質(zhì)性改進”與“常規(guī)性升級”兩者界限不夠明確，稅務(wù)機關(guān)沒有能力作出專業(yè)判斷，一般根據(jù)政策規(guī)定要求企業(yè)提供地方科技主管部門的鑒定意見。而一些科技主管部門為完成地方政府科技考核指標或工作業(yè)績考核指標，對企業(yè)往往大開綠燈，失去了本應(yīng)有的科技權(quán)威部門鑒定把關(guān)的作用，同時加大了企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策的成本。因此，應(yīng)考慮進一步細化“實質(zhì)性改進”與“常規(guī)性升級”的界限標準，便于稅收優(yōu)惠政策順利貫徹執(zhí)行。

缺乏限制境外研發(fā)規(guī)定，不利于企業(yè)本土創(chuàng)新。現(xiàn)行政策規(guī)定享受加計扣除的企業(yè)必須是財務(wù)核算健全的居民企業(yè)，但居民企業(yè)委托境外企業(yè)研發(fā)，在能夠提供研究開發(fā)費用歸集明細表的條件下，可以享受加計扣除政策。由于沒有對企業(yè)研發(fā)活動的發(fā)生地做限制性規(guī)定，使該政策失去了對企業(yè)在中國境內(nèi)開展研發(fā)活動的激勵效應(yīng)。在近幾年的征管實踐中發(fā)現(xiàn)，許多大型外資企業(yè)將研發(fā)團隊設(shè)立在其境外關(guān)聯(lián)公司，外資企業(yè)的高端核心研發(fā)項目大部分委托境外關(guān)聯(lián)公司完成，以實現(xiàn)外國企業(yè)對核心技術(shù)的壟斷和控制，中國企業(yè)徹底成了跨國企業(yè)的“制造車間”，沒有多少技術(shù)創(chuàng)新，卻憑外方復印的“研究開發(fā)費用歸集表”享受加計扣除優(yōu)惠政策。研發(fā)活動只有在我國境內(nèi)發(fā)生，其在技術(shù)外溢性、人才培養(yǎng)和對產(chǎn)業(yè)的推動上才能發(fā)揮更大的作用，因此應(yīng)從政策上鼓勵企業(yè)境內(nèi)研發(fā)。

事實上，隨著全球科技競爭的日益加劇，各國對研發(fā)資源的爭奪也呈現(xiàn)白熱化。在研發(fā)稅收優(yōu)惠政策上，幾乎所有國家都要求相關(guān)研發(fā)支出必須是發(fā)生在本國境內(nèi)的，以吸引和激勵研發(fā)資源向本國聚集。即使允許享受優(yōu)惠的研發(fā)支出可以在境外開展，也規(guī)定了極為嚴格的條件。

建筑施工行業(yè)研發(fā)費歸集標準的合理性鑒定難度大。一般行業(yè)的企業(yè)可以單獨設(shè)立一個研發(fā)機構(gòu)，單獨設(shè)立一個試驗車間，進行項目研發(fā)，容易區(qū)分研發(fā)支出與生產(chǎn)性支出，而建筑施工行業(yè)有其特殊性，大部分研發(fā)活動的過程與工程項目建設(shè)密不可分，研發(fā)投入是否合理，稅務(wù)人員無法判斷。

沒有明確要求企業(yè)出具專項鑒證報告，企業(yè)提供的歸集表缺乏法律效力。研發(fā)費用的歸集是一項非常專業(yè)性的工作，涉及復雜的財務(wù)核算、研發(fā)項目內(nèi)控管理、人力資源配置等領(lǐng)域，其專業(yè)性遠勝過資產(chǎn)損失的歸集匯總，現(xiàn)行稅收政策要求資產(chǎn)損失出具專項鑒證報告，而對研發(fā)費用歸集卻沒有必須出具專項鑒證報告的要求，只是在財稅〔2013〕70號中規(guī)定“企業(yè)可以聘請具有資質(zhì)的會計師事務(wù)所或稅務(wù)師事務(wù)所，出具當年可加計扣除研發(fā)費用專項審計報告或鑒證報告”。哪些研發(fā)費用可以加計扣除，應(yīng)由符合條件的中介機構(gòu)從業(yè)人員根據(jù)相關(guān)規(guī)定進行專業(yè)鑒別，并出具有法律效力的專項鑒證報告，以增強研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策執(zhí)行的準確性。

享受加計扣除優(yōu)惠政策的企業(yè)分布不平衡，需規(guī)范研發(fā)費用核算管理和加大政策宣傳力度。統(tǒng)計數(shù)字顯示，企業(yè)研發(fā)支出高度集中在一些大中型企業(yè)中，絕大多數(shù)中小企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新投入。同時，一部分高新技術(shù)企業(yè)沒有享受加計扣除優(yōu)惠。如2013年度天津市國稅機關(guān)管轄的企業(yè)中共有529戶企業(yè)享受高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，這些企業(yè)從理論上講都應(yīng)有研發(fā)投入，而其中只有313戶企業(yè)享受了加計扣除優(yōu)惠，反映出企業(yè)對研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策認識不到位，或研發(fā)費用核算管理不能滿足享受政策的要求，需要稅務(wù)機關(guān)進一步加大政策宣傳力度，同時相關(guān)企業(yè)也應(yīng)逐步規(guī)范研發(fā)費用核算管理。

二、如何讓優(yōu)惠政策效果更好

取消研發(fā)領(lǐng)域限制，增強企業(yè)“自主創(chuàng)新”能力。建議取消研發(fā)稅收優(yōu)惠的領(lǐng)域限制，充分發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉(zhuǎn)化中的主體作用，使企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體。對國家“重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域”項目，應(yīng)以財政專項資金補助方式進行政策激勵，通過“稅收優(yōu)惠”和“財政補貼”政策組合拳，“點面結(jié)合”激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

進一步明確“實質(zhì)性改進”與“常規(guī)性升級”界限標準，由科技部門制定容易操作的具體標準，以利于企業(yè)和稅務(wù)機關(guān)貫徹執(zhí)行。避免一項政策多部門審批，政策標準不清晰，導致權(quán)力尋租、滋生腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。取消現(xiàn)行政策規(guī)定的對本地區(qū)相關(guān)行業(yè)的技術(shù)進步有推動作用的規(guī)定，只要企業(yè)對其自身業(yè)務(wù)有實質(zhì)性改進即可認定為研發(fā)活動。

取消對境外研發(fā)的稅收優(yōu)惠，規(guī)定享受優(yōu)惠的研發(fā)活動必須在中國境內(nèi)。“中國制造”的出路在于通過進行境內(nèi)自主研發(fā)，提高“中國制造”的內(nèi)涵和質(zhì)量，實現(xiàn)“中國制造”向“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。因此，我國應(yīng)從政策上支持境內(nèi)研發(fā)活動，將享受加計扣除優(yōu)惠的研發(fā)活動限定在中國境內(nèi)。同時，針對部分研發(fā)活動在中國境內(nèi)尚不具備條件的實際情況，可以對享受優(yōu)惠的境外研發(fā)費用占研發(fā)費用總額的比例規(guī)定上限，如10%，并要求出具具備法律效力的研究開發(fā)費用歸集表。

加強對建筑施工行業(yè)研發(fā)費用歸集標準的監(jiān)督管理。建議對建筑施工行業(yè)工程項目建設(shè)與研發(fā)項目不能準確分清的研發(fā)投入，不能進行所得稅加計扣除；對能夠單獨準確核算的和施工工程聯(lián)系緊密的施工工藝技術(shù)研發(fā)投入，應(yīng)先到科技主管部門立項，并對研發(fā)投入占工程總造價實行比例控制，使其既能享受優(yōu)惠政策，鼓勵進行新技術(shù)新工藝的研發(fā)與創(chuàng)新，又避免出現(xiàn)隨意加大加計扣除基數(shù)濫用優(yōu)惠政策問題，合理運用優(yōu)惠政策激勵建筑施工企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

加大政策宣傳力度，發(fā)揮中介機構(gòu)作用，促進企業(yè)規(guī)范研發(fā)費用核算。為幫助更多符合條件的企業(yè)，特別是中小企業(yè)更好地享受研發(fā)稅收優(yōu)惠政策，稅務(wù)機關(guān)有義務(wù)拓寬宣傳渠道加強政策宣傳和咨詢服務(wù)。比如，可在稅務(wù)機關(guān)的門戶網(wǎng)站和政府相關(guān)管理部門的門戶網(wǎng)站上專門設(shè)立研發(fā)費用稅收優(yōu)惠政策專欄，進行專題介紹和宣傳，并對企業(yè)常見問題給出解答。

為了準確核算加計扣除的研發(fā)費用，避免享受加計扣除優(yōu)惠的涉稅風險，督促企業(yè)養(yǎng)成對研發(fā)費用施行按項目專賬管理的習慣。建議有條件的企業(yè)盡量設(shè)立專門的研發(fā)機構(gòu)，保證研發(fā)費用歸集的準確性。督促企業(yè)加強財務(wù)部門與科研部門之間的溝通協(xié)作。由于財務(wù)人員和科研人員的專業(yè)分工不同，財務(wù)人員有必要與研發(fā)人員保持良好的溝通，以保證研發(fā)費用的歸集更加合理，有助于提高研發(fā)費用核算的真實性和準確性。

積極發(fā)揮中介機構(gòu)的作用。應(yīng)明確享受研發(fā)費用加計扣除政策必須由具有資質(zhì)的稅務(wù)師事務(wù)所等機構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對企業(yè)當年實際發(fā)生的研究開發(fā)費用按項目進行涉稅鑒證、出具鑒證報告。同時，注重加強中介機構(gòu)涉稅鑒證業(yè)務(wù)的質(zhì)量管理，以維護稅法的嚴肅性。